2014年11月26日国务院常务会议通过了《中华人民共和国大气污染防治法（修订草案）》，这一轮修订经过各方博弈和妥协，比2000年版有了重大调整和改进，但仍存在完善和改进的空间，下一轮全国人大还会征求各方面意见。笔者在环保部门从事机动车排放管理工作多年，深感《大气法》在机动车排放污染控制方面，应权限明确，更重视环保部门的地位，建立完善的监管体系。
一、车用油品的制定权应该由环保部门掌控
1、中国油品升级步伐落后于机动车排放标准
在过去的10多年时间里和未来的8至10年中，车用油品标准升级的动力主要来自环境保护，或者更准确地说是来自机动车排放标准升级的需求。业内人士都知道，油品标准的升级对机动车排放削减的重要意义，一来可以保证达到新标准机动车在规定的耐久性里程中排放达标，二来使全部在用机动车排放净化系统效率进一步得到提升，三来在成品油储运过程中的各个环节减少VOC等有害气体的排放。
中国十几年来油品升级的历程比较坎坷，在全国范围内，油品标准升级的步伐多次落后于机动车排放标准。在柴油方面，从2004年实施国二机动车标准以来，到2014年国四重型柴油车（机）排放标准的实施，车用柴油标准已经三次落后于机动车排放标准的实施，国二、国三是在国一柴油条件下实施的，国四标准是在国三柴油标准条件下实施的。在汽油方面，国四机动车标准是在国三汽油情况下实施的，国五汽油车排放标准要到2018年才能实施，与国四汽油车排放标准相差7年时间，主要是在等待国五油品标准的实施。
国家车用油品标准的滞后和落后，使得有的机动车排放标准被迫多次推迟实施，有的在油品没有供应到位的情况下勉强实施，不但新车的排放净化系统的耐久性受到损伤，在用车排放没有得到应有的削减，使得实施机动车排放标准的效果大大打了折扣。
2、中国车用油品标准与发达国家存在很大差距
我国的车用油品标准经过十几年的多次升级，与发达国家存在很大差距。虽然汽柴油的硫含量已经与发达国家水平正在或者将要接轨，但是在汽油的烯烃、芳烃、馏程、蒸汽压、密度，在柴油的多环芳烃、馏程、密度16烷指数等关键技术指标方面均存在较大差距，这些指标均与排放的降低密切相关。
目前国内油品升级的格局是以北京市地方标准为先导，国家标准是在北京市地方标准的基础上进行部分放松和调整后，若干年后再出台。北京市是以环保局为主导，会同相关部门与中石化、中石油会商后制定，但是以北京市环保局的能量和资源，在某种程度制定国家油品标准有点勉为其难，这也是经过十几年升级后，许多关键环保指标仍然落后于发达国家的原因之一。
石化企业的专家声称，我国的油品可以保障车辆在机动车排放标准要求的耐久性里程达标使用。但是他们并没有告诉大家，比如国四标准（相当于欧Ⅳ）要求是16万公里之内保证达标，用我国的油品，车跑到16万公里时，排放指标已经接近标准限值；而发达国家虽然对同样标准的车辆要求也是16万公里之内稳定达标，但他们的油品能够保障25万甚至30万公里仍然可以达标。这就是差距，只要每个阶段的都存在差距，积累起来就是很大的差距与问题。
我国在精细化管理方面与发达国家的差距是多方面的，这只是其中之一，如果在各个方面、各个层次做不到锱铢必较，对于良好的空气质量，我们也只能望洋兴叹。
3、石化企业主导中国车用油品制定权，环保部门的标准没有约束力
一个国家的油品标准的制定权通常由政府相关部门掌握，石化企业参与，这是国际惯例。比如，美国是环保署、欧洲是欧盟委员会、日本是产经省负责主导油品标准的制定。
目前国家油标委共有67名委员，来自石油化工系统43人(64.2%)、来自环保部门6人 (9.0%)、来自汽车制造7人 (10.4%)、来自质监系统5人(7.5%)、来自大学2人(3.0%)、来自军事部门2人(3.0%)、来自电力和期货2人(3.0%)。从油标委的人员构成来看，虽然有环保人员，但环保人员加上汽车企业人员比例才不到20%，并且没有一票否决权，起不了主导作用，因此可以说中国车用油品的制定权实际上掌握在石化企业手中。而且油标委的秘书处设在中石化，主要工作人员也是中石化和中石油的管理层人员兼职构成。
《大气法》修订的条款中规定，由国务院标准化主管部门会同国务院环境保护主管部门制定机动车船燃料标准，实际上是中国的石化企业会同环保部制定相关标准。一个标准由企业主导制定，主导者一定会优先考虑企业利益，然后才会考虑社会需求。
我国环保部每个阶段都出台车用油品有害物控制标准，但仅以国家污染物控制标准名义发布GWKB系列标准，试图引导国家油品标准，根本没有约束力和效果。GWKB标准在目前中国的标准体系中，既不算强制性国家标准，也不算行业标准，甚至地方标准引用的可能性都很小。比如，在北京市制定第五阶段车用油品标准时，曾经想引用GWKB标准的柴油清净剂相关条款，但是质监部门却予以反对，从中可见GWKB标准基本上没有任何技术法规的效力。
谁掌控标准的制定，谁就可以拿到标准的起草权，可以主导标准的制定。从目前标准的制定进程看，机动车排放标准还会有第六、第七阶段标准，也即在2018年至2028年前后，至少还有两次提升油品质量的机会，如果环保部门会同其它部门和单位组织制定标准，油品升级的幅度一定会加大。
二、工信部应该与环保部共同审核发布合格车型公告
1、环保部仅进行事后监管效果不佳
当前汽车行业人士提出环保部门应停止发布达标车型公告，仅在工信部大公告后面从事后监管。
其实，环保部尽管发布车型达标公告已经有十多年时间，但是由于在机动车管理领域一直处于弱势地位，发布的车辆环保配置公告，在全国绝大多数地区没有效力。无奈之下，要求企业随车携带的出厂合格证上标注达标情况，客观上为企业套牌生产留下可乘之机。因此，实际上环保部门也只是负责后端监管，这样做的效果如何呢？
从2003年国二以后，很多重型车企业就没有认真执行过排放标准，也即从国二就开始做假，2008年以后国3标准也同样如此，以至于2014年5月中央电视台相继曝光在河北发现大量国一标准的自然吸气重型柴油车，以及在深圳发现用国三车假冒国四重型车销售（其实国三车也是假的）。之所以形成这种积重难返的局面，主要原因在于，车辆上牌照只审工信部的“大公告”，而“大公告”并不要求核查车辆配置的排放关键部件型号。
虽然环保部每年也组织环保一致性抽查，但由于做假面积太大，仅仅靠后端的抽查执法不能很好解决问题，更何况环保部人力、物力有限，在几年之内不会有很大改观。即使2014年以来国家高度重视新车环保达标问题，环保部等五部委联合发文，依旧是运动式治理，难以收到理想效果。据了解，河北省环保厅按照五部委要求，会同相关部门在市场上抽查新车，由于环保部门对新车公告没有发言权，所以经销商和汽车生产厂家均不配合，以至于在市场上抽查不到车。如果环保部的达标车型公告能够像工信部车型公告一样被认真贯彻执行，不达标车可以暂停公告或撤销公告，强制停止市场销售，还会出现这种情况吗？环保部机动车污控中心工作人员到机动车生产厂的生产线或仓库抽车检测，不是被告知这是按照低速货车（农用车）标准生产销往农村地区的，就是被说明是刚刚从市场上召回的不达标车。各种作弊和掩护作弊的方式方法五花八门，防不胜防。
以上种种现象说明，环保问题如果不从源头开始严格管理，仅靠末端治理整顿，效果很差。
2、工信部对机动车环保问题缺乏全面严格的监管
目前，虽然工信部掌握了车辆公告的发布权，但缺乏强有力的法律支撑，它只是根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》来发布公告，对车辆生产和销售出现的各种问题，特别是环保问题，并没有真正有力的处罚权。它只能按照《车辆生产企业及产品生产一致性监督管理办法》，对包括环保问题在内的一致性进行检查。如果出现问题，只能按照管理办法第十条处理，“对于不能保证产品生产一致性的车辆生产企业，工业和信息化部将视情节轻重，依法分别采取通报、限期整改、暂停或撤销‘免于安全技术检验’备案、暂停或撤销其相关产品公告等措施”。
十几年来，从国二到国四，机动车环保问题越来越严重，重型商用车几乎全行业做假，对环境和人体健康造成危害，却鲜见工信部按上述管理办法第十条的“最严厉”撤销公告处罚，更别提其他更加严厉的惩罚了。造成以上严重局面的原因之一，就是由于工信部门发布公告并没有一部强有力的法律做支撑，没有实施全面的、严格的监管。这是典型的只负责审批、不管后端监管的例子。在大气污染严重的今天，《大气法》的修订对于机动车环保问题的管理，既应该在前端行使审批权利，更应该进行有力的后端监管。
3、北京市在车辆环保管理上积累的经验
北京市自从1999年率先实施国一标准以来，已经连续5次率先实施国家标准，实施效果得到了国内外认可，也积累了一套比较有效的做法，其经验值得借鉴。
北京市环保局依据地方人大立法授权发布环保车型目录，其目的是要保证达标的基本环保关键零部件与型式核准时一致并且安装到位，这是保障车辆基本达标的前提。以一家企业生产的达国5标准轻型汽油车为例，其目录的主要内容是，“天津一汽丰田汽车有限公司 TV7133DLXE5 轿车TV7133GL-iE5轿车，发动机：4NR (天津一汽丰田发动机有限公司) 机外净化器：前:0Y020 (天津双协机械工业有限公司)，后:CH3 (天津三五汽车部件有限公司)，燃油蒸发控制装置：77704-0D100 (爱三(天津)汽车部件有限公司)，氧传感器：前:89467-0D040 (电装(广州南沙)有限公司)，后:89465-0D230 (上海特殊陶业有限公司)”; 再以一家达国5的重型柴油车为例，“航天晨光股份有限公司 CGJ5122ZXXE5车厢可卸式垃圾车CGJ5126ZYSE5 压缩式垃圾车，发动机：ISD180 50 (东风康明斯发动机有限公司)，喷油泵型号：CR/CP3HS3/L110/30-789S (BOSCH)，喷油器型号：0 445 (BOSCH)，增压器型号：HE221W (无锡康明斯涡轮增压技术有限公司)，OBD型号：15 (Cummins)，SCR排气处理器型号：SCRV025 (Cummins)，SCR系统尿素计量泵型号：UDS2.5 (Emitec)，NOX传感器型号：NB1500 (Cummins)；”。
当初新车注册时是由交警部门负责审验环保目录，但是由于技术内容越来越多，转交环保局审核，使环保审核成为车辆注册的前置审核。开始是环保局工作人员驻新车检测场负责检验，以后随着年检场对业务的掌握，每个新车型的第一辆车注册时由环保局工作人员随机抽查审核，后继车辆由检测场人员按照目录进行审核。目前在北京市销售的新车上述环保基本关键零部件差错一个字母或生产厂家不符都不能注册上牌。
此外，北京市还建立了一套比较完善的监管体系，以保证标准的实施效果。除了依靠环保目录实现新车上牌照严格环保零部件检查，确保车辆安装了达标所必须的环保零部件的基础上，北京市还用所建与型式核准试验同等档次的实验室，每年从市场或用户手里不定期抽测500辆次以上，涵盖100~200款车型（北京市场上约有2000多款车型），进行环保一致性和在用车符合性即耐久性达标检测。
建立健全这一套体系北京市共用了约15年时间，其中后端监管的实验室系统和试验人员的培养用了6年左右时间，而且现在仍在加强培训。但是由于机动车型式核准级检测是专业技术性很强的工作，与国外同行和国内认证实验室相比，北京市的检测设备和人员素质还有不小差距。这里既有人员编制问题、也有体制机制的问题，还有财政经费的保障问题。
如果今后各级环保部门只能从事机动车排放末端管理，同样会遇到以上问题。第一，在全国抽测检查实验室布局后，先要解决编制问题。第二，确定编制后，能否招聘到合格检测人员至关重要。往往有能力的检测人员更愿意去可以盈利的检测机构工作，而不是到环保系统的事业单位所属实验室工作。第三，如果全国范围新建2-4个型式核准级别的抽查实验室，并维持运行，不但需要投入大量建设资金，每年还需大笔财政资金维持正常运行。等上述问题得到基本解决时，估计至少需要5年时间，而这正是一个排放标准的实施周期。
有人或许会问，为什么不租用第三方型式核准检测试验室进行环保抽查检测？其实北京市环保局也做过尝试，但是目前国家级检测机构任务繁忙，时间进度和空间布局上很难满足各地机动车环保检查需求，而且检测过程不容易得到有效控制。因此，有必要由环保部门牵头，在国内整体布局建立一定数量的机动车环保检测实验室。
4、建议环保部与工信部联合发布车型公告
在当前新车环保达标领域问题十分严重，部分车企诚信度不高的情况下，《大气法》应授予环保部门与工信部门共同发布合格车型公告的权力。
过渡办法是将环保部排放合格车型公告与工信部车辆大公告合并，成立联合审批办公室，联合发布车型公告。一来可以减轻企业多头申报负担，二来如果出现企业生产车辆大面积不达标或者故意造假等环保问题时，环保部门可以依托车型公告依法取消公告车型，停止市场销售。在此基础上，各地环保部门可会同当地公安部门，要求年检场对新车上牌照实施前置监管，做到这一点，只是在中国的新车排放监管方面迈出第一步。
第二步，是要通过公告的管理实现对不良环保技术路线的管控。这样才不会出现重型车实施国三标准后，为了增强所谓的“市场竞争力”，该上的电控、增压中冷、高压共轨燃油喷射/单体泵或泵喷嘴技术路线，被机械泵、增压、内置EGR或外挂开环EGR替代，内置EGR方式靠把喷油提前角调整成负几度后勉强达标，通过型式核准进入国家大公告，批量生产时为满足用户动力性和能耗需求，再调整成正喷油提前角；外挂开环EGR方式也不能稳定耐久达标。即使这种实际是国二的技术路线，也没有全部应用在批量生产的车辆上。
第三步，是通过公告对国家重型车排放标准的漏洞（实际上是欧洲标准的漏洞）给予弥补。如对选用SCR技术路线达国四重型柴油车排放标准的车辆，在低速低负荷工况区时，尿素溶液不喷射，氮氧化物超过国2的排放问题，要补充进行WHTC工况标定。对此，无论是准备登录公告的新车（机）型，还是已经在公告上的“达标”机型，均需借助公告来进行有效的管控。北京市已经在出台WHTC工况地方标准后，通过目录，要求车企对新车（机）型和已在目录上的车（机）进行标定和补充标定，并对在用车实施改造。
第四步，环保部门要加紧建设自己的型式核准级别的实验室，建立并完善抽查检测体系，对不达标的车型给予严厉处罚，做到并做好这一步后，才可以考虑放松或直至放开对车辆的前端公告控制。此外，为实现准确的环保监管，公安部门共享车辆注册信息。
三、应授权环保部门管控排放达标技术路线
实施国三、国四以来，特别是在重型柴油车排放标准的技术路线上业内有过几次所谓的“争论”。第一次是用单体泵代替高压共轨，第二次是用机械泵加EGR代替电控高压共轨，第三次是用POC代替DPF或SCR。尽管某些技术路线已经被国内外大多数专家否定，认为不能够稳定达标，但却在汽车生产企业和型式核准检测机构的共同努力下通过核准，堂而皇之地登录“大公告”，排放达标技术路线的管理失控是主要原因之一。
原本在重型车排放控制领域，由于车重而大，主要检测只能针对发动机排放，客观上形成了标准检测的重大结构性缺陷。在环保前置审查可以保证环保相关配置齐全的情况下，整车排放仍然有可能很高，即超过发动机通过认证时的排放。这主要是由于整车厂或发动机厂应用户的要求，采用节油模式电控程序而不顾排放控制的要求导致。
这一问题一直是对重型车排放监控的短板，环保部门本已不易监控，如果技术路线再出原则性错误，后果就更为严重。因此笔者建议，能否授权环保部门成立专家技术委员会，经委员会否定的技术路线不允许应用。
四、机动车排放不达标的环保召回应由环保部门负责
新车排放不合格可能有如下几种情况：第一是故意生产销售不达标车辆；第二是技术路线选择本身有问题，“勉强”能通过型式核准，对此负责型式核准的质检单位也有不可推缷的连带责任；第三是技术路线没有问题，新车样车可以通过型式核准，但在批量生产时环保一致性出现问题；第四是耐久性里程要求内排放超标；第五是在重型车方面，发动机环保型式核准后，在整车上不标定环保工况，而标经济油耗工况导致排放超标准。
在新的《大气法》修订案中，要求各地环保部门会同相关部门对新生产机动车和非道路机械的排放进行现场监督检查、限期整改和处罚，在国家层面就应当是环保部会同质监部门对不达标车辆实施召回处理，而不是质监部门会同环保部门实施召回，因为上述情况中，不是设计生产问题造成的排放超标也需要进行召回处置。
